דילמת הרפורמה המשפטית מפריזמת הייעוץ הארגוני - יעקב ויטנברג

הרפורמה המשפטית היא משמעותית ובעלת השלכות רוחב כמעט על כל תחום מחיינו: כלכלי, חברתי, משפטי, תרבותי, וביטחוני. היא מחייבת הכנה קפדנית, זמן להסברה, לדיאלוג רחב ולהטמעה. הרפורמה שמתבצעת לא למדה מאומה מרפורמות אחרות קטנות יותר שכשלו בישראל.

רפורמה ומהפכה

רפורמה היא תהליך שינוי שטתי והדרגתי של סדר חברתי ישן. נהוג להבחין בין רפורמה למהפכה.

מהפכה משמעותה שינוי יסודי מידי ורדיקלי, זאת לעומת רפורמה המביאה לשינוי יותר איטי והדרגתי. מקורה של המילה רפורמה הוא במילה Reform שמשמעותה תצורה או עיצוב.

בשינויים וברפורמות רבות אנחנו משפרים בתוך "כללי המשחק" הקיימים ובמעט רפורמות מרחיקות לכת עד כדי מהפכה (הדומה למה שאנחנו עוברים בימים אלה). אנחנו משנים את "כללי המשחק" – עקרונות היסוד הבסיסיים של המערכת הקיימת. הרפורמה המשפטית הנוכחית היא כזו ויש שטוענים שהיא לא רפורמה אלא מהפכה על כול המשתמע מכך.

רפורמות הן תהליכים ארוכים, מורכבים המחייבים הכנה מקצועית הובלה והטמעה של מומחים מתומי ידע וכישורים שונים ולא רק משפטנים.

רפורמה הוא תהליך מורכב ארוך המחייב זמן להכנה לניהולה ויישומה. לדוגמה רפורמה קטנה בהיקפה ובמשמעויות ובהשלכות מזו המשפטית המתבצעת בימים אלה הייתה הרפורמה בחברת החשמל - עיקרה שינוי מקיף מבני בחברה בעל השלכות על משק האנרגיה בישראל והיא התבצעה במשך כשלושה עשורים.

היא החלה בשנת 1989 ויצאה לדרכה ואושרה רק ביולי 2018 כאשר אושר תיקון 16 לחוק משק החשמל. הרפורמה עברה ועדות רבות: ועדת פישר 1991, וועדת פוגל 1992, וועדת וורדי 1994, וועדת דמנסקי 1996, חוק משק החשמל 1999, וועדת מראני 1999-2003, ב2003 יישום מסקנותיה. ב-2005 הממשלה מאמצת מסקנות לשינוי מבני מלא של משק החשמל, אך זה עדיין זה לא נגמר, דוח מקנזי ואחר כך דוחkmpg   דצמבר 2005, השלמות ותיקונים ב-2007,2010 וועדות נוספות עד לאישורה בשנת 2018, אכן "ויה דלרוזה" ארוכה של רפורמה.

ואילו ברפורמה המשפטית הנוכחית המוצעת יש כוונה לסיימה ב3 חודשים מקסימום. האם יש לנו קבוצת גאונים קטנה יחידה במינה שהמצאה "פטנט" עולמי לבצע רפורמה כה מקיפה ובעלת השפעה על כל תחום מחיינו כהרף עין? פטנט, שעוד ילמד בכל העולם וייחקר על ידי מיטב האוניברסיטאות ואולי נזכה גם על כך בפרס נובל, "כי מציון תצא תורה".

בישראל נעשו עשרות ניסיונות לאורך השנים לבצע רפורמות-שינויים מרחיקי לכת כמעט בכל תחום: בחינוך עשרות, כמעט בכל קדנציה של שר חדש, כך במשרד הפנים וביתר משרדי הממשלה.

כל שר במשרדו מכריז על רפורמה ובדרך כלל לא מצליח לסיימה כי הוא מתחלף השר הבא אחריו בוודאי שלא ימשיך אותה כי יש לו רפורמה טובה יותר לממש. כל המאמץ שהושקע ברפורמה הקודמת יורד לטמיון. הדבר יוצר תסכול ובזבוז משאבים. 

כך גם הרפורמה לבריאות הנפש שלקחה יותר מ-25 שנים והצלחתה חלקית.

"רפורמת בכר" בשוק ההון שנחשבת מוצלחת אף היא נמשכה 6 שנים עד להשלמתה. מעט רפורמות עסקו בכלל המערכת הממשלתית כמו דו"ח קוברסקי לדוגמה משנות ה-80 שאושר בממשלה ועד היום ממשיכים ליישמו וטרם הסתיימה המלאכה.

רפורמות של נציבות שירות המדינה: הצעת רפורמה לקידום ביזור ואצילת סמכויות למשרדי ממשלה -וועדת גלנור 1994, הרפורמה של הצעדים מחוללי שינוי, בסופה נעצרה על ידי האוצר, הרפורמה שאושרה על ידי ראש הממשלה אולמרט 2009 לא בוצעה, כך גם ההצעה לרפורמה ברשות מקרקעי ישראל 2009 שלא יושמה. כך מספר רפורמות ברשות השידור רובן נגזרו עם הקמת התאגיד הציבורי החדש, כך רפורמות בענף הצאן, הביצים, הדגים, נתקלו בהרבה התנגדויות, חסמים ועיכובים רבים ולא שיפרו משמעותית את המצב. רפורמה אחרת של איחוד רשויות לקחה מספר שנים והצלחתה הייתה חלקית אף על פי שכולם הבינו את חשיבותה ויתרונותיה הכלכליים, היא זכתה להתנגדות מטעמים של פגיעה בדמוקרטיה של התושבים בכל אחת מהרשויות.

הייתי יועץ ארגוני בכמה רפורמות. כך למשל "רפורמת המרפסות" במשרד הפנים לתיקון בחוק תכנון ובניה לכאורה קטנה וממוקדת שנוסחה ועוצבה רק על ידי משפטנים בלבד ללא אנשי מקצוע אחרים הבקיאים ברפורמות. התוצאה הייתה איומה שבאו ליישם את התיקון בחוק התברר שהתרגום למציאות היה כמעט בלתי אפשרי. כאשר תורגם החוק והתקנות המשפטיות לתהליכי עבודה התברר שהרבה נושאים לא נפתרו כולל סתירות ותהליכים "לא סגורים". 

מי שעוסק בתהליכים מהנדסי תעשייה וניהול או יועצים ארגוניים הבקיאים בשיפור תהליכים ומבנים ארגוניים חייבים להיות חלק מהצוות ומעורבים ברפורמה עוד בשלבים מוקדמים של הכנת החוק ולא רק משפטנים. תהליכים שיצרו המשפטנים ללא הבנה מנמלית בהשלכות על היישום גורמים לבעיות רבות ביישומה.

גורמים מרכזיים לכישלונן של רפורמות

כאשר מבינים את הגורמים לכישלון קל גם לדעת מה צריך כדי להצליח בעיצוב התכנים, אופן עיצובם, הכנתה, הנהגתה ואופן הפעלתה של הרפורמה. לא אתייחס לתכניה של הרפורמה המשפטית. מצאתי כי ברפורמה המוצעת מבחינת התנהלותה לוקה בכל הליקויים של רפורמות עבר שכשלו.

• ניסיונות להציג פתרונות קלים ומוגבלים לנושאים מורכבים כעלי השלכות רוחב דורשים השקעה של משאבי זמן, ידע מקצועי בנושא ובעיקר של הנהגת והובלת שינוי.

• חוסר במערכת מושגית מובנת המציעה את העקרונות של הרפורמה המאפשרים דיאלוג אמתי סביבה.

• רפורמה שמתעלמת משיקולי ישימות. עושים אנלוגיות לא רלוונטיות מצעדים שנעשו במדינות אחרות שבהן יש מערכות אחרות שלנו אין למשל חוקה.

• ריבוי קבוצות אינטרס החוששים מאיבוד כוח ושליטה. כמו גם חששות בציבור הרחב.

• התנגשות בין שתי תרבויות וערכי ליבה שמתחדדות מיום ליום

• אי שיתוף מספיק של גורמים מקצועיים ואחרים בתהליכים המוקדמים והיעדר מנהיגות מעצבת מובילה.

• העדר הסברה ושיווק של הרפורמה - עד היום לא ניצב גורם מוסמך שיסביר אותה ואת השלכותיה.

• יש אי הלימה בזיקה בין המה שמוצע  נאמר בעבר ועתה ברפורמה המשפטית לבין המטרות המוצהרות שלה. שאינן בהירות ונהירות. 

• אין כלל חשיבה על הצדדים המבניים, הארגוניים, והתהליכים הארגוניים של הרפורמה ויישומה.

• חסרה התמיכה הרחבה לרפורמה תמיכה מתמשכת, ומחויבות של כל הדרגים המקצועיים שעדיין לא בתמונה אפילו בקרב חלק מחברי הכנסת מטעם המציעים.  

מה שקיים הוא בסיס רעיוני שרוצים לעגנו במספר חוקים שגדלים מיום ליום "ביריות מהמותן.

לסיכום

מנקודת מבט של יועץ ארגוני נעשו ברפורמה המשפטית מתוך הידוע ופורסם כל הטעויות האפשריות של ניהול רפורמות. רפורמה לא אפויה כנדרש. כאילו לא נלמדו הלקחים מעשרות רפורמות קודמות קטנות יחסית בחשיבותן והשלכותיהם. 

הרפורמה המוצעת היא ברמה הלאומית, מורכבת וקשה המנסה ליישר את הקרקע בבולדוזר רב עוצמה הנע במהירות להרוס הכול את הטוב והרע בקיים במקום להיות ראלי ולבצעה בצניעות וענווה.

רפורמה זקוקה לפחות ל-5 שנים להשלמתה ובוודאי רפורמה רחבה ומשמעותית כמו הרפורמה המשפטית הזקוקה להכירה וללמוד את הטוב והרע שבה. ברור שעתה באין ברירה ידרשו להתחיל להשלים את כל השלבים שדילגו עליהם וברור שמדובר בתהליך ארוך ומתיש כשהציבור הרחב ייקח בו חלק משמעותי. רפורמה שכבר הניבה נזקים כלכליים, מדיניים חברתיים וביטחוניים שחלקם ייתכן שנתקשה לתקנם.

כדאי ללמוד במיוחד מרפורמות רבות במערכת החינוך ואחרות שלא חוללו את השיפורים המיוחלים כי הן לא עסקו בעיקר בחינוך עסקו בכל חוץ מפדגוגיה. 

כך ניראה לי שהרפורמה המשפטית עוסקת בבעיות מבניות ופוליטיות שחשובות לקואליציה אך לא מה שהציבור זקוק: שיפור היעילות של המערכת המשפטית–צמצום העומס, זמני תגובה המעיקים על הציבור. התועלת המערכתית למדינה ולאזרחים בסופו של דבר מהרפורמה המוצעת תהיה מצומצמת למרות החשיבות והצורך לעשות שינויים במערכת המשפטית שלא עברה שינויים שנים רבות והסתאבה. 

ליועצים הארגוניים אם הרפורמה תתממש בצורה כזו או אחרת יהיה הרבה מה לעשות כדי להחזיר את המערכת לשפיות ולתפקוד יעיל ואפקטיבי. כי חור ותקנות לבד אינן מבטיחות הצלחה.