הקונפליקט המובנה בין נבחרים לפקידות - המקרה של משרד האוצר: עדיף שיהיו ״תלויים זה בזה מאשר תלויים זה לצד זה״ - יעקב ויטנברג

חלוקת עבודה, סמכויות, אחריות ויחסי הדרג הנבחר והפקידות הוא נפיץ. משברים וקונפליקטים מתפרצים בעוצמות שונות מעת לעת לאחרונה במשרד האוצר. תאורטית, קיימת הבחנה בין קביעת מדיניות לביצוע, אך בפועל הכול משתבש. ניתן למנוע זאת על ידי הכרה של התפיסות השונות של נבחר ופקידות זה את זה וביסוס עבודת מטה מקצועית שוטפת, המבוססת על שקיפות ואמון הדדי.

יעקב ויטנברג

המתח הבסיסי בין פקידות לנבחרים

לפני כשבוע התחדדה בתוכנית ״עובדה״ בהנחיית אילנה דיין הסוגיה בדבר האחריות והסמכות במשרד האוצר בין הדרג הנבחר אל מול הדרג הפקידותי. יחסי הגומלין בין הנבחרים והעובדים כפי שתוארת בתוכנית, לא הוגדרו בצורה ברורה ומכאן המתח, הקונפליקטים והתקלות המתפרצות בעוצמות שונות מעת לעת. במקרה של שר האוצר, מנכ"לית  משרדו וראש אגף התקציבים במשרדו, ההתפרצות הייתה בעצימות גבוהה מאוד.

יחסי נבחרים-עובדים במשרדי הממשלה וברשויות המקומיות רלוונטי מאוד לעבודת יועצים ארגוניים במגזר הציבורי. מדובר בהיבט אחד מתוך סוגיה רחבה יותר של היחסים בין פוליטיקה ובין מנהל.

התפיסה הבסיסית הרווחת היא כי נבחרי הצבור מתווים את המדיניות לגבי כיווני הפעולה ודגשיה, בעוד שהפקידות הבכירה אמורה לבצע את המדיניות. לכן לאור זאת, שר האוצר אמור להתוות את המדיניות. הגבול השביר בין מדיניות לביצוע ברור בתאוריה אך לא תמיד ברור ומוסכם במציאות המורכבת. הפקידות הבכירה רואה עצמה כגורם היציב, ״שומר הסף", שומרי ההמשכיות והמסורת המקצועית והארגונית. הפקידים רואים את טובת המערכת, שומרים על הנהלים ונחיצותם של תהליכים שיטתיים ארוכי טווח, מקפידים על הריסון וראיה א-פוליטית. זאת לצד הצמדות למוכר והעדפת שנויים הדרגתיים. הם מחויבים מקצועית לארגון על בסיס רקורד מקצועי ומחויבות  לגישה אוניברסלית. הנבחרים מאידך, חשיבתם היא קצרת מועד מתוך רצון להשיג תוצאות מידיות נראות לעין במשך הזמן הקצר שיישארו  בתפקידם. הם מגלים רגישות רבה לקהלי יעד שונים וקבוצות אינטרס, ולא תמיד ערים למגבלות תקציב ומגבלות אחרות. עליהם להוכיח לציבור כי הם ראויים לאמון חוזר בעת חשיפה תקשורתית רבה במיוחד עתה לפני בחירות. 

זכור לי שר שהתלונן בפני: ״הנהלים שמצאתי בהגיעי למשרד ״הורגים אותי״. במשרד הקודם לא היו נהלים ויכולתי להפעיל את שיקול הדעת שלי ולעשות ככל העולה על רוחי בכל נושא. במשרד הזה ידי קשורות על ידי הנהלים שאני חייב להפר אותם כדי להתקדם ולקדם נושאים. לא נוח לי להפר נהלים כתובים״. נראה שקשה במיוחד בעתות לחץ ומשבר להימנע מהם ובמיוחד במשבר החריג ומתמשך בגין הקורונה, כאשר כל דבר צריך להתבצע מהר. אין זמן לעבודת מטה מסודרת ויסודית הזקורה לזמן רב.

״המעברים״ שעובר נבחר עם כניסתו לתפקיד

עם כניסתו לתפקיד, עובר נבחר הציבור מספר מעברים. 

המעבר לתחושת כוח: הכוח לכפות על... לפטר את... לקבל את..... כלומר, איש לא יפריע לי..

המעבר לאחריות ציבורית: אני כאן לפתור בעיות... אני במוקד הביקורת של הציבור והתקשורת... אני צריך לשמור קשר עם הציבור, אהיה חשוף להטרדות... אני צריך להיות מעודכן...

לחשיפה ציבורית: כל התנהגות שלי נצפית, מנותחת, ומבוקרת. אני נושא לציפיות, אני צריך להיות דמות לחיקוי, אני צריך להראות ולהישמע, אני צריך לחדש.

לכן לא פלא לראות השתלחות של שר בפקידות הבכירה שלו.

להיות "תלויים זה בזה או להיות תלויים זה לצד זה״

סדר היום המקצועי נגזר מסדר היום ומהחלטות פוליטיות. הפוליטיקאי, ובמקרה הנידון שר האוצר, תלוי בביצוע החלטותיו בבכירים המקצועיים.

הפוליטיקאים זכו באמון הציבור על סמך ״אידיאולוגיה ערכית״. הם מוסמכים לקבל החלטות בשם הציבור ועבורו. לעומתם, הפקידות פועלת בשדה הנתונים והעובדות. מצופה מהם להשתמש בכושרם המקצועי על מנת לתרגם החלטות מדיניות לביצוע מרבי במונחים של יעילות, אפקטיביות ורלבנטיות. הפקידות משפיעה על החלטות הפוליטיקאים בחוות הדעת לקראת גיבוש ההחלטה ובפרשנות שהם מספקים להנחיות המדיניות בשלבי הביצוע. לכן, הפוליטיקאים נדרשים לעיתים לעסוק גם באופן בהן מתורגמות הנחיותיהם לשפת הביצוע.

קיימים פיקוח ושמירה הדדית בין נבחרים ופקידות. הנבחרים מנסים למנוע היווצרות קבוצה פקידותית סגורה וחזקה יתר על המידה דעתנית ועיקשת. מהכרות שלי עם אגף התקציבים מדובר אכן בקבוצה של אקדמיים צעירים, מוכשרים ומשכילים בעלי בטחון עצמי ומגובשים. כולם אוחזים בתפיסת עולם כלכלית זהה או דומה לקווי ההנהלה המקצועית שלהם משדרים החוצה קו מקצועי זהה בעקביות בגבוי הדדי מלא. קשה מאד ״לחדור״ בינם (זאת בדיוק הפוך למשל לבכירי משרד הבריאות המדברים בקולות שונים זה מזה וללא גיבוי הדדי). 

מידת הכוח והעצמאות הרבה של הפקידות הבכירה במשרד האוצר מתבטאת אף בדרג רביעי באגף התקציבים. הם  עובדים ישירות מול מנכ"לי המשרדים, מקבלים גיבוי מלא מהממונים עליהם. מנכ"לים לעיתים ״מתרפסים״ בפניהם לסייע להם ״לעגל פינות״  ויודעים היטב שגם אם יעקפו אותם ויגיעו ישירות לראש אגף תקציבים, הם יקבלו ממנו   את אותה התשובה. כך הפך אגף תקציבים לאגף מקצועי מאד, חזק ומשפיע. אנשיו פחות מתערבים עם עובדים במשרדים אחרים וכך שומרים זה על זה ועל מעמדם המשפיע. יש הסבורים שעובד באגף שאינו מתיישר עם הקו המקצועי לא ישרוד זמן רב באגף. שאלה מעניינת אם אין בכך פגיעה בגוון הדעות שלעיתים חיוני. 

בהאשמות ההדדיות בין השר לפקידות הבכירה נחשפנו לדימויים שליליים שכל אחד מהצדדים אוחז כלפי השני. השר מתאר את הפקידות הבכירה אנשים שבשבילם הכול סטטיסטיקה ונתונים, מעלים רעיונות ויוזמות שאינם מסכימים להן, מתנשאים ועסוקים בקידום העתידי שלהם מחוץ  למנהל הציבורי. הפקידות מצדה רואה את הנבחרים כחסרי ידע מקצועי שלא רוצים לדעת את ההשלכות ארוכות הטווח של החלטותיהם. לא לומדים ולא מעמיקים ולא נכנסים לפרטים, פועלים משיקולים פוליטיים, רודפי כוח וכבוד אישי, המחפשים את הפקידים ״כשעירים לעזאזל״.

הקורונה העצימה את הקונפליקט

התחושה האישית שלי שמה שקרה והוצג ב״עובדה״ הוא שבמקום לקבוע מדיניות, שר האוצר הפך לפקיד זוטר של ראש הממשלה, שלא קיבל את המלצותיו ולא אפשר לו אפילו להתייעץ עם הבכירים במשרדו. גם כאשר השר הציע או קיבל החלטה, ראש הממשלה שינה אותה. מצב זה העמיד אותו במבוכה כלפי בכירי משרדו, דבר שיצר זלזול שלהם בו. את תסכולו וזעמו, הוציא עליהם. גם הבכירים שכחו את תפקידם כמבצעי מדיניות  ולא כקובעי  מדיניות. עליהם לבצע מדיניות גם אם היא לדעתם לא נכונה. הם נכשלו באי יכולתם לשכנע אותו. הם לא השכילו לגבש בעבודת מטה מהירה מאד תפיסה מקצועית  אלטרנטיבית, ריאלית ומהירה ליישום אחרת טובה יותר, העונה על הצרכים וניתנת לביצוע מהיר. הם יכולים לפעול לשכנע בתוך הבית אך בוודאי לא לצאת לתקשורת ולבקר את השר. ברגע שהם סבורים שאינם יכולים לבצע את מדיניותו עליהם להסיק את המסקנות ולהתפטר מיד, כי האחריות בסופו של דבר היא על הנבחר - השר.

מה אפשר לעשות לצמצם את  מצבי הקונפליקט ולאפשר עבודה משותפת

כפי שהסברתי, מצבי הקונפליקט מובנים ומחמירים בתקופת משבר ואי יציבות פוליטית ובמיוחד ערב בחירות. עם זאת, כל אחד מהצדדים יכול לבצע מספר פעולות כדי לקדם יחסי עבודה שפירים.  

א. מה יכולה הפקידות לעשות במצבים שדעתה לא מתקבלת או שלא מבקשים כלל את דעתה.

1. הפקידות צריכה לספק בצורה מקיפה ידע ולהיות מקור מידע מקצועי ייחודי ולהימנע מהסתרה או עיכוב בהעברת מידע. כך יתחזק הקשר והאמון בינם.

2. לפעול דרך יועצי השר שיש להם השפעה רבה עליו.

3. לגייס יועצים חיצוניים בנושאים מקצועיים שבמחלוקת ולהסתייע בהם לשכנוע השר.

4. עיכוב הטיפול בשיטות שונות וכך לאפשר הידברות נוספת ושכנוע נוסף.

5. בידוד הנבחר ויצירת חזית אחת מקצועית של כל הבכירים.

6. היצמדות לנהלים ותהליכים חוקיים שיחייבו מחשבה שניה מצד הנבחר. כמו גם עבודה על בסיס תפוקות ותוצאות ושימוש במדדי ביצוע.

7. בניה של מנגנונים ושיגרת עבודה מקצועית מוסכמת ומשותפת ובניית אמון הדדי לאורך הזמן. 

ב. מה יכולים הנבחרים לעשות כשמדיניותם וצעדיהם נידחים על ידי הפקידות

1. עקיפת אלה שלא משתפים עימם פעולה. בניית ארגון מקביל שבו עובדים שמשתפים עימם פעולה.

2. שינוי המבנה הארגוני והתאמתו למדיניות ולמי שמשתף פעולה עימם.

3. פניה לתקשורת ולגייסה להעברת מסרים שאינם מקובלים על הפקידות.

4. גיוס המנכ"ל ויצירת קואליציה פנימית מקצועית חזקה אל מול הפקידות שאינה משתפת פעולה.

5. לחצים מסוגים שונים על אלה שלא משתפים פעולה.

6. בידוד אלה שלא משתפים פעולה, ומיקוד בעבודה רק עם מי שמשתף פעולה.

7. להיות שותפים לפורומים מקצועיים משמעותיים בהם ניתן לשכנע ולהשתכנע.

8. הטלת אחריות ברורה על הבכירים לבצע את הוטל עליהם, למרות התנגדותם, לרבות הצבת לוח זמנים ותוצאות ברורות, ומעקב יום יומי על הביצוע.